Uitvoeringswet Verordening politieke reclame: hoe wordt het toezicht op de Verordening politieke reclame vormgegeven en krijgt het begrip politieke reclame invulling?

Bente van Kan & Machteld Robichon & Lucas de Vet & Sophie Mostert, 3 juni 2026.

Op 13 april jl. is het wetsvoorstel voor de Uitvoeringswet verordening transparantie en gerichte politieke reclame (“Uitvoeringswet”) aangeboden aan de Tweede Kamer. De Uitvoeringswet regelt de nationale uitvoering van de Verordening (EU) 2024/900 betreffende transparantie en gerichte politieke reclame (“VPR”), die sinds 10 oktober 2025 al van kracht is. In deze blog bespreken we wat de Uitvoeringswet toevoegt aan de reeds geldende verplichtingen uit de VPR en hoe het toezicht hierop is ingericht.

Wat bepaalt de Uitvoeringswet? 

De VPR heeft rechtstreekse werking in alle lidstaten. Toch moeten lidstaten op nationaal niveau regelen welke instanties toezicht houden en over welke bevoegdheden zij beschikken. Voordat de Uitvoeringswet in werking zal treden, kunnen de toezichthouders alleen meldingen ontvangen en partijen aanspreken op tekortkomingen. Zodra de Uitvoeringswet in werking treedt, zijn de toezichthouders ook belegd met de formele handhavingsinstrumenten, zoals het opleggen van boetes.

Wie zijn de toezichthouders?

Hoewel de toezichthouders al druk bezig waren met het voorbereiden op de regels uit de wet, zijn zij nu definitief aangewezen. De Uitvoeringswet wijst drie toezichthouders aan:

• Het Commissariaat voor de Media (“Commissariaat”) wordt aangewezen als nationaal contactpunt richting de EU in de zin van artikel 22 lid 9 VPR en beheerder van het register wettelijke vertegenwoordigers in de zin van artikel 21 lid 4 VPR. Ook ziet het Commissariaat toe op transparantie- en labelingsverplichtingen, zoals vastgelegd in artikel 5 t/m 17 en artikel 21 lid 1 t/m 3 VPR.
• De Autoriteit Persoonsgegevens (“AP”) wordt door de Uitvoeringswet aangewezen als toezichthouder op artikel 20 VPR (toezending informatie aan belanghebbende entiteiten). Het toezicht met betrekking tot ‘targeting’ zoals vastgelegd in artikel 18 en 19 VPR, volgt rechtstreeks uit de VPR zelf (artikel 22 lid 1 VPR jo. artikel 51 Algemene Verordening Gegevensbescherming (“AVG”)).
• De Autoriteit Consument en Markt (“ACM”) vervult een coördinerende rol, met betrekking tot de aanbieders van tussenhandeldiensten, zoals bedoeld in artikel 22 lid 3 VPR. De ACM heeft geen zelfstandige handhavingsbevoegdheden onder de VPR.

Deze drie toezichthouders zijn op grond van artikel 5 Uitvoeringswet verplicht tot samenwerking via samenwerkingsprotocollen die worden bekend gemaakt in de Staatscourant.

Daarnaast worden volgens de Uitvoeringswet de artikelen 21 en 22 van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen (“ZBO”)  uitgesloten voor alle drie de autoriteiten, waardoor de minister geen beleidsregels kan opleggen en geen besluiten kan vernietigen. Dit versterkt de onafhankelijkheid van de bestuursorganen.

Wat zijn de handhavingsinstrumenten?

De Uitvoeringswet kent de AP en het Commissariaat de volgende formele handhavingsinstrumenten toe:

• Een last in de vorm van een bindende aanwijzing: hierbij geeft de toezichthouder concreet aan wat de overtreder moet doen of nalaten om de regels na te leven.
• Een last in de vorm van een voorlopige maatregel zoals bedoeld in artikel 22 lid 5 onderdeel f VPR. Hierin wordt bepaald dat toezichthouders corrigerende maatregelen mogen opleggen die in verhouding staan tot de inbreuk, en die nodig zijn om die inbreuk te beëindigen, of een gerechtelijke instantie in hun lidstaat te verzoeken om dit te doen.
• Een last onder bestuursdwang.
• Een bestuurlijke boete van:
  • 6% van ofwel de jaarlijkse inkomsten of de begroting van de opdrachtgever of de aanbieder van politieke reclamediensten, afhankelijk van welk bedrag het hoogste is; of
  • 6% van de wereldwijde jaaromzet van de opdrachtgever of de aanbieder van politieke reclamediensten in het voorgaande boekjaar.

Opvallend is dat de AP met betrekking tot de artikelen 18 en 19 VPR géén bindende aanwijzing of voorlopige maatregel kan opleggen, maar alleen een last onder bestuursdwang of een boete. Boetes voor niet-naleving van artikelen 18 en 19 VPR kunnen, overeenkomstig artikel 6 lid 4 Uitvoeringswet jo. artikel 83 lid 5 AVG, oplopen tot EUR 20.000.000 of tot 4 % van de totale wereldwijde jaaromzet in het voorgaande boekjaar, indien dit bedrag hoger is.

Nieuw is ook het zogeheten toezeggingsinstrument waarbij het Commissariaat en de AP (laatstgenoemde alleen met betrekking tot artikel 20 VPR) een toezegging van een overtreder bindend kunnen verklaren. Als de toezichthouder die bindend verklaart, vervalt hun bevoegdheid om te beboeten of een last onder dwangsom op te leggen, mits de partij zich aan de toezegging houdt.

De toezichthouders kunnen vervolgens bepalen gedurende welke periode het toezeggingsbesluit geldt. Ook kunnen de toezichthouders een dergelijk besluit, of een besluit tot verlenging hiervan, wijzigen of intrekken. Dit kan indien:

• er sprake is van een wezenlijke verandering in de feiten waarop het besluit berust;
• het besluit berust op door de overtreder verstrekte onvolledige, onjuiste of misleidende gegevens; of
• de overtreder zich niet overeenkomstig het besluit gedraagt.

Wet op de politieke partijen en de Nederlandse Autoriteit politieke partijen

Artikel 9 van de Uitvoeringswet bevat een bepaling die een brug slaat naar de Wet op de politieke partijen, een wetsvoorstel dat is ingediend op 12 mei 2025. Deze wet regelt hoe partijen transparant moeten zijn over de interne organisatie, welke giften zij ontvangen en hoe zij omgaan met politieke advertenties. Bovendien richt het de Nederlandse Autoriteit politieke partijen (“NApp”) op, die toezicht gaat houden op de verplichtingen uit de Wet op de politieke partijen. Politieke partijen moeten straks onder andere financiële informatie over hun reclamecampagnes aanleveren bij de NApp. Dit artikel treedt pas in werking zodra de Wet op de politieke partijen is aangenomen.  Op 15 april 2026 heeft de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in een brief laten weten dat ernaar wordt gestreefd deze per 1 januari 2028 in werking te laten treden.

Advies van de Afdeling van de Raad van State: meer duidelijkheid over begrip politieke reclame

In de memorie van toelichting wordt voor de definitie van het begrip “politieke reclame” verwezen naar de richtsnoeren die de Europese Commissie heeft uitgebracht. Daarnaast verwacht de minister van Binnenlandse Zaken (‘minister’) dat door het werk van de toezichthouders zoals het Commissariaat en uitspraken van de rechter de betekenis in specifieke situaties zal uitkristalliseren.

Dat de Uitvoeringswet niet meer duidelijkheid geeft over de definitie “politieke reclame” is opmerkelijk in het licht van wat de Afdeling advisering van de Raad van State (“de Afdeling”) heeft geadviseerd over de Uitvoeringswet. In dit advies concludeert de Afdeling dat de verordening raakt aan belangrijke constitutionele beginselen en publieke waarden, waaronder de bescherming van de democratie en het kiesrecht, de vrijheid van meningsuiting en de vrijheid van vereniging.

Zo kan er volgens de Afdeling spanning optreden tussen de “fundamentele vrijheid van politieke partijen en maatschappelijke groeperingen om in een democratie campagne te voeren en politieke standpunten over te brengen” en het “zwaarwegende belang van de integriteit van democratische processen en van de daarmee samenhangende grondrechten van burgers”. Dat is vooral relevant gelet op het feit dat een aantal grote onlineplatforms, waaronder Meta, bepaalde berichtgeving met maatschappelijke thema’s nu niet meer op hun platforms toestaat, omdat deze mogelijk als “politieke reclame” worden aangemerkt. Dit heeft onder andere gevolgen voor organisaties die zich inzetten voor het bestrijden van maatschappelijk onrecht, en nu niet meer kunnen adverteren op de platforms, zo schrijft het NRC. Er moet volgens de Afdeling een zorgvuldige balans worden geslagen tussen deze verschillende fundamentele rechten.

Tegen deze achtergrond gaat de Afdeling in op de definitie van politieke reclame, die zij niet alleen zeer breed acht, maar ten aanzien van reclame die “bedoeld is om te beïnvloeden” ook nog niet duidelijk genoeg vindt. Volgens de Afdeling rijst daarmee de vraag wie de definitie van politieke reclame nader mag invullen. Daarover constateert zij het volgende: “In het kader van het toezicht door het CvdM zal het begrip vervolgens nader uitkristalliseren. Dat neemt niet weg dat in het kader van de Uitvoeringswet al meer duidelijkheid zou moeten worden gegeven welke betekenis dit begrip en daarmee deze verordening heeft binnen Nederland, wie de nadere invulling daarvan bepaalt en op welke wijze op dat punt consultatie en debat kan plaatsvinden.”

De minister is dus afgeweken van het advies van de Afdeling. De huidige Uitvoeringswet bevat namelijk geen nadere uitleg, verduidelijking of invulling van de definitie, terwijl de lidstaten onder de verordening (beoordelings)ruimte hebben om het begrip te preciseren. Daarmee laat de Minister een constitutioneel gevoelig vraagstuk onbeantwoord. Het is dan ook de vraag of de Uitvoeringswet in zijn huidige vorm op dit punt voldoet aan het advies van de Afdeling.

Mogelijk leidt dit onderwerp tot vragen bij de behandeling van het wetsvoorstel. Zo kunnen de fracties tot en met uiterlijk 4 juni 2026 vragen of opmerkingen over het wetsvoorstel indienen, bijvoorbeeld over hoe de constitutionele balans wordt gewaarborgd. Dit zou alsnog tot de gewenste verduidelijking van het begrip kunnen leiden.

Aan de slag

Met de Uitvoeringswet wordt het toezicht op de VPR in Nederland verder vormgegeven.

Voor partijen die actief zijn in de keten van politieke reclame is de tijd wél al rijp om actie te ondernemen. De inhoudelijke verplichtingen uit de VPR gelden immers al. Lees daarvoor onze eerdere blog. Zodra de Uitvoeringswet in werking treedt, kunnen het Commissariaat en de AP handhavend optreden, met boetes die kunnen oplopen tot 6% van de wereldwijde jaaromzet.