A-G HvJ EU: algemene meldplicht voor import van voedingssupplementen strijdig met Unierecht

HvJ EU 18 december 2025, RB 4044; LS&R 2409; ECLI:EU:C:2025:1004 (PRAGON s.r.o. tegen Státní zemědělská a potravinářská inspekce, Inspektorát v Praze). In deze zaak tussen PRAGON s.r.o. en de Tsjechische landbouw- en voedselinspectie staat de vraag centraal of een nationale regeling die importeurs van voedingssupplementen verplicht de bevoegde autoriteiten ten minste 24 uur vóór aankomst van de producten vanuit een andere lidstaat daarvan op de hoogte te stellen, verenigbaar is met Unierecht. De advocaat-generaal bespreekt met name de verhouding tussen het vrije verkeer van goederen en de volledig geharmoniseerde regels voor officiële controles op levensmiddelen in Verordening (EU) 2017/625. Volgens de conclusie verzet die verordening zich tegen een algemene en voortdurende meldplicht voor een gehele categorie levensmiddelen, zoals voedingssupplementen. PRAGON importeert voedingssupplementen uit andere lidstaten en verkoopt deze online en via fysieke winkels. Op grond van Tsjechische regelgeving moet iedere ontvangst van bepaalde levensmiddelen uit een andere lidstaat of uit een derde land uiterlijk 24 uur vóór aankomst worden gemeld aan de nationale voedselautoriteit. Daarbij moeten onder meer gegevens worden verstrekt over het soort product, de hoeveelheid, de herkomst, de ontvanger en het verwachte tijdstip van aankomst. PRAGON stelde dat deze verplichting ertoe leidt dat producten niet direct kunnen worden geleverd en daardoor een niet-tarifaire handelsbelemmering vormt. Bovendien geldt een dergelijke meldplicht niet voor vergelijkbare producten die zich reeds op Tsjechisch grondgebied bevinden, waardoor ingevoerde producten volgens PRAGON ongunstiger worden behandeld. De verwijzende Tsjechische rechter vraagt zich af of deze systematische meldplicht verenigbaar is met artikel 9 lid 7 van Verordening (EU) 2017/625. Daarbij wijst hij erop dat de regeling niet alleen extra administratieve lasten en kosten veroorzaakt, maar ook producenten en distributeurs kan ontmoedigen om voedingssupplementen op de Tsjechische markt aan te bieden. Daarnaast twijfelt de verwijzende rechter of een algemene meldplicht voor alle voedingssupplementen wel evenredig is, nu de risico's binnen deze productcategorie sterk uiteenlopen. De advocaat-generaal stelt allereerst vast dat de zaak moet worden beoordeeld aan de hand van Verordening (EU) 2017/625 en niet rechtstreeks aan de artikelen 34 en 36 VWEU. Volgens vaste rechtspraak worden nationale maatregelen immers uitsluitend getoetst aan de toepasselijke harmonisatieregels wanneer een terrein volledig door Unierecht is geharmoniseerd. De verordening vormt volgens de advocaat-generaal een volledig geharmoniseerd kader voor de organisatie van officiële controles op levensmiddelen. De nationale meldplicht moet daarom worden beoordeeld aan artikel 9 lid 7 van die verordening. Vervolgens bespreekt de advocaat-generaal de betekenis van artikel 9 lid 7. Uit de tekst, de systematiek en de doelstellingen van de verordening leidt hij af dat voorafgaande melding van goederen uit een andere lidstaat slechts bij uitzondering mag worden verlangd.

De bepaling biedt lidstaten uitsluitend ruimte om een meldplicht in te voeren voor zover dat strikt noodzakelijk is voor de organisatie van officiële controles. De verordening gaat daarmee uit van het uitgangspunt dat goederen zich vrij binnen de interne markt moeten kunnen verplaatsen en dat voorafgaande meldingen alleen in specifieke situaties zijn toegestaan. Ook uit de considerans volgt volgens de advocaat-generaal dat dergelijke meldplichten zijn bedoeld voor uitzonderlijke omstandigheden en niet als permanent controlesysteem voor volledige productcategorieën. Volgens de advocaat-generaal voldoet de Tsjechische regeling niet aan deze eis van strikte noodzakelijkheid. De regeling maakt geen onderscheid tussen producten afkomstig uit andere lidstaten en producten uit derde landen, terwijl de verordening juist verschillende controlemechanismen kent voor beide situaties. Daarnaast is de regeling onvoldoende toegespitst op concrete risico's. Alle voedingssupplementen worden zonder onderscheid aan dezelfde meldplicht onderworpen, terwijl niet is onderbouwd waarom voor de gehele productcategorie een permanent controlesysteem noodzakelijk is. De Tsjechische regering verwijst weliswaar naar mogelijke aanwezigheid van verboden stoffen, hormonen, geneesmiddelen, zware metalen en andere verontreinigingen, maar deze algemene verwijzingen tonen volgens de advocaat-generaal niet aan dat een algemene meldplicht voor alle voedingssupplementen gerechtvaardigd is. Daarbij weegt de advocaat-generaal mee dat Richtlijn 2002/46 al verschillende instrumenten biedt om toezicht op voedingssupplementen uit te oefenen. Zo kunnen lidstaten onder voorwaarden verlangen dat een model van het etiket wordt overgelegd wanneer een voedingssupplement op de markt wordt gebracht. De Tsjechische autoriteiten hebben volgens de advocaat-generaal niet uitgelegd waarom deze minder belastende mogelijkheden onvoldoende zouden zijn en waarom daarnaast een algemene voorafgaande meldplicht noodzakelijk is. Ook de praktijkgegevens ondersteunen volgens de advocaat-generaal niet dat sprake is van een proportioneel systeem. Uit de overgelegde statistieken blijkt dat het aantal meldingen tussen 2015 en 2022 met ongeveer 59% is gestegen, terwijl het aantal daadwerkelijke controles in dezelfde periode met ongeveer 75% is afgenomen. Tijdens de zitting heeft de Tsjechische regering bovendien bevestigd dat slechts ongeveer 0,5% van alle meldingen daadwerkelijk tot een inspectie leidt. Volgens de advocaat-generaal laat dit een duidelijke wanverhouding zien tussen de administratieve lasten die aan ondernemingen worden opgelegd en het feitelijke gebruik van de meldingen voor officiële controles. Dat ondergraaft het standpunt dat de meldplicht strikt noodzakelijk is. De advocaat-generaal concludeert daarom dat artikel 9 lid 7 van Verordening (EU) 2017/625 zich verzet tegen nationale regelgeving die een algemene, voortdurende en systematische voorafgaande meldplicht oplegt voor een gehele categorie levensmiddelen, zoals voedingssupplementen, waarbij tevens standaard informatie moet worden verstrekt voor risicoanalyses en de planning van officiële controles. Volgens de conclusie zijn voorafgaande meldingen slechts toegestaan wanneer zij zijn gebaseerd op specifieke en tijdelijke omstandigheden en uitsluitend voor zover zij strikt noodzakelijk zijn voor de organisatie van officiële controles.

50. Gelet op al het voorgaande, stel ik voor dat het Hof van Justitie als volgt antwoord geeft op de vraag die is voorgelegd door de Nejvyšší správní soud (Hoogste Bestuursgerechtshof van Tsjechië):

Artikel 9(7) van Verordening (EU) 2017/625 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2017 betreffende officiële controles en andere officiële activiteiten die worden uitgevoerd om de toepassing van de wetgeving inzake levensmiddelen en diervoeders, de regels inzake diergezondheid en -welzijn, de plantgezondheid en gewasbeschermingsmiddelen te waarborgen, tot wijziging van Verordening (EG) nr. 999/2001, (EG) nr. 396/2005, (EG) nr. 1069/2009, (EG) nr. 1107/2009, (EU) nr. 1151/2012, (EU) nr. 652/2014, (EU) 2016/429 en (EU) 2016/2031 van het Europees Parlement en de Raad, Verordening (EG) nr. 1/2005 en (EG) nr. 1099/2009 van de Raad en Richtlijn 98/58/EG van de Raad, 1999/74/EC, 2007/43/EC, 2008/119/EC en 2008/120/EC, en tot intrekking van Verordening (EC) nr. 854/2004 en (EC) nr. 882/2004 van het Europees Parlement en de Raad, Richtlijnen 89/608/EEC, 89/662/EEC, 90/425/EEC, 91/496/EEC, 96/23/EC, 96/93/EC en 97/78/EC en Besluit 92/438/EEC van de Raad (Verordening inzake officiële controles)

moet worden geïnterpreteerd als

Het uitsluiten van wetgeving die een algemene en doorlopende verplichting oplegt voor de systematische voorafgaande melding van de aankomst op nationaal grondgebied van een hele categorie levensmiddelen, zoals voedingssupplementen, vergezeld van een verplichting tot het verstrekken van de informatie die nodig wordt geacht voor risicoanalyse en de planning van officiële controles.