Ten gunste van kleine cafés

Rechtbank 's-Gravenhage 16 mei 2012, LJN BW6789 (NL nietrokersvereniging, Club Actieve Nietrokers / Clean Air Nederland tegen Staat der Nederlanden)

Als randvermelding. De vordering van de Nederlandse Nietrokersvereniging CAN ("CAN") tegen de Staat der Nederlanden wordt afgewezen. Gevorderd wordt een verklaring voor recht dat het maken van een uitzondering op het rookverbod ten gunste van kleine cafés met ingang van 6 juli 2011 onverbindend is. Dit wordt gevorderd op basis van strijd met de Tabakswet, algemene rechtsbeginselen, met een beroep op het WHO-Kaderverdrag inzake tabaksontmoediging (beroep op rechtstreekse werking) en Europese regelgeving.

4.4. De rechtbank oordeelt hierover als volgt.
De opzet van artikel 11a lid 4 Tabakswet is dat bij amvb de verplichting tot het treffen van maatregelen (hier te verstaan als: het instellen en handhaven van een rookverbod) op te bepalen categorieën van gebouwen van toepassing kan worden verklaard. Uit deze opzet volgt dat het aan de regering is overgelaten bij amvb te bepalen voor welke categorieën van gebouwen een rookverbod van kracht zal zijn en hoever dit rookverbod reikt. Aanvankelijk is in het Uitvoeringsbesluit 2008 als categorie aangewezen: "horeca-inrichtingen (worden) geëxploiteerd door een ondernemer zonder personeel". Hiervan is bij Besluit 2011 teruggekomen, in zoverre dat de aanwijzing is beperkt tot horeca-inrichtingen anders dan kleine cafés.

Naar het oordeel van de rechtbank wordt met deze gewijzigde invulling bij amvb van de in artikel 11a lid 4 Tabakswet bedoelde categorie gebouwen gebleven binnen de ruimte die de wet biedt.

4.6. De rechtbank oordeelt dat uit de parlementaire behandeling van de (wijziging van) de Tabakswet niet valt af te leiden dat de wetgever voor ogen heeft gestaan binnen afzienbare tijd na de inwerkingtreding van de wijzigingen in de Tabakswet in 2002 te komen tot een algeheel rookverbod.

Onverbindendheid
4.9. Wanneer een beroep wordt gedaan op de onverbindendheid van een niet door de formele wetgever gegeven bindend voorschrift in verband met, kort gezegd, algemene rechtsbeginselen - en als zodanig moet het beroep van CAN dat hier aan de orde is worden beschouwd - dan geldt ten aanzien van de toetsing door de civiele rechter het navolgende. Volgens vaste jurisprudentie kan de rechter de vaststelling en uitvoering van een niet door de formele wetgever gegeven voorschrift onrechtmatig oordelen op de grond dat sprake is van willekeur, omdat, in aanmerking genomen de belangen die ten tijde van de totstandkoming van het betreffende voorschrift bekend waren of behoorden te zijn, in redelijkheid niet tot de het betreffende voorschrift kon worden gekomen. Daarbij heeft de rechter niet tot taak de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend, naar eigen inzicht vast te stellen. Ook de aard van de wetgevende functie en de positie van de rechter in het rechtsbestel brengen mee dat de rechter bij de hiervoor bedoelde toetsing terughoudendheid moet betrachten (zie met name: HR 16 mei 1986, NJ 1987/251 Landbouwvliegers en HR 15 oktober 2004, NJ 2005/67).

Strijd met de WHO-Kaderverdrag inzake tabaksontmoediging?
4.11. CAN stelt zich op het standpunt dat het WHO-Kaderverdrag een internationale overeenkomst is die rechtstreekse werking heeft in de Nederlandse rechtssfeer omdat artikel 8 daarvan helder en dwingend is geformuleerd. In de visie van CAN geldt deze rechtstreekse werking in ieder geval vanaf 27 april 2010, vijf jaar na de inwerkingtreding van het verdrag en wel op grond van de zogenaamde Guidelines for implementation of the WHO Framework Convention on Tobacco Control (hierna: Guidelines) die zijn voortgekomen uit conferenties van partijen bij het WHO-Kaderverdrag. Sindsdien, aldus CAN, kunnen burgers naleving vorderen van de normen zoals deze zijn vastgelegd in het verdrag.

4.16. Nu - als hiervoor is overwogen - de conclusie luidt dat het WHO-Kaderverdrag niet geacht kan worden rechtstreekse werking te hebben in de Nederlandse rechtssfeer, kunnen ingezeten zich niet op de inhoud van het verdrag beroepen ingevolge artikel 94 van de Grondwet. CAN kan daarom niet worden gevolgd in haar stelling dat het Besluit 2011 wegens strijd met het verdrag onverbindend is.

Strijd met de Aanbevelingen van de Raad van de Europese Unie?
4.17. CAN heeft voorts een beroep gedaan op de inhoud van de Aanbevelingen van de Raad van de Europese Unie van 2 december 2002 inzake de preventie van roken en die van 30 november 2009 betreffende rookvrije ruimten. Partijen zijn het er over eens dat deze aanbevelingen van de Raad van de Europese Unie niet bindend zijn. CAN betoogt dat de Staat geen solide argumenten heeft die afwijking van de Aanbevelingen rechtvaardigen - de Staat heeft dit gemotiveerd betwist. Naar het oordeel van de rechtbank kan de juistheid van de stelling van CAN in het midden blijven nu, gelet op het niet-bindende karakter van de Aanbevelingen, bedoelde stelling niet tot de conclusie kan leiden dat de beperking van het rookverbod onverbindend is. In het bovenstaande is al behandeld of de Staat binnen de grenzen van de algemene rechtsbeginselen (anders gezegd: de algemene beginselen van behoorlijke wetgeving) is gebleven. Het bestaan van deze aanbevelingen maakt de eerder gegeven beoordeling niet anders.

Strijd met het discriminatieverbod, het gelijkheidsbeginsel, het willekeurverbod, het rechtszekerheidsbeginsel, en de Grondwet?
4.18. In haar dagvaarding heeft CAN terloops opgemerkt dat de beperking van het rookverbod in strijd is met het discriminatieverbod, het gelijkheidsbeginsel, het willekeurverbod en het rechtszekerheidsbeginsel, alsmede met de Grondwet. Zij heeft haar beroep echter niet onderbouwd. In hetgeen is gesteld en gebleken in dit geding zijn geen aanknopingspunten te vinden voor de gegrondheid van één van deze beroepen als gevolg waarvan het door CAN gevorderde wel, geheel of ten dele, voor toewijzing vatbaar zou zijn.